我国法律已明确规定了所有土地的公有制性质，农村土地的集体所有制是土地公有制概念下除国有制之外的另一种，不存在土地私有制。改革开放以来经济社会转轨弥合我国“城乡分治”传统的二元经济而走向现代化国家的进程中，土地制度的改革与完善是重大现实问题，也一向存在相关不同思路、观点的争议和现实生活中相关棘手问题的挑战。

　　有一种观点是主张承认（实行）土地私有制，认为这样有利于产权清晰和要素流动。但这一主张在中国的现实生活中不存在任何可能性：于政治上不可能逾越“公有制经济为主导（主体）”的红线；于实际操作上也完全无法解决已经明确为国有的城镇土地，怎样才能量化地切分给若干亿社会成员这样的方案设计问题；如把农村土地单独处理为量化分给农村户籍人口，也完全没有合理的依据。所以对此观点主张，必须断然排除。

　　另一种思路体现为现行的一套制度办法及其新近的调整，是在实行城镇土地国有的同时，继续在农村坚持土地集体所有制，对基本农田实行“占补平衡”控制以保障国家粮食安全，农村土地实行三权（所有权、承包权和经营权）分置，对农村集体建设用地试行使用权入市流转，与国有土地同权同价（但不允许用于商品房开发）；对农村宅基地三权分置则具体表述为所有权、使用权和资格权，对其分配、继承等规定特别的管理规则。但实际上，继续实行农村土地集体所有制的这一思路，已面临严峻挑战和深刻的矛盾纠结，三权分置并未体现出彻底消除纠结的可能远景。

　　中国土地制度改革突出的难题，是“两种公有制”里面的“农村集体土地所有制”，虽被称为公有制的一种土地制度，但其实它无法与社会主义市场经济要素流动的机制兼容。它不像国有制，具有可以落到一个国有制度平台上的最终产权与使用权的清晰界定和可分离、要素流动无障碍特性——国有土地最终产权（所有权）与使用权分离以后，要素使用权是可以在统一市场里合乎规则地实现流动的，但集体所有制不行：一个社区“集体”的这些成员，人员范围边界在不断变化，本来在村民的土地中，说起来有其一份的女孩子，嫁出村去时她带不走这一份，外面的女孩子嫁进这个村子来，她也没法随之拿到一份。所谓“”增人不增地，减人不减地”，是明显不合理的无奈选择。集体中原来已经形成的物理空间“自然垄断型”不动产分配方面的利益格局，没有办法合理化适应这种“集体”概念之下的人员流动、人口变化。一旦遇到征地拆迁补偿问题，各种相关标准难以客观量化，利益博弈往往引出“水涨船高”式的国土开发综合成本，产生相对少数人的一夜暴富和极端化的矛盾冲突；而且，实际上集体土地所有制名义之下所有成员利益关系所接受的调节控制权，也非常容易扭曲地由少数人控制（“一人一票”的“少数服从多数”决策机制，在相当多离乡外出务工人员很难行使投票权情况下，极易流于空谈），在现实生活中的一些场景里，甚至可以演变成为黑社会式控制。必须正视：我国农村土地制度的集体所有之路已越走越窄，与社会公平正义、要素市场建设、统一的现代市场体系建设，越来越难以相融，表现得矛盾丛生。

　　运用“排除法”，可知中国土地制度改革，在农村土地所有制方面能够与现代市场体系对接、兼容的长远出路，实际上只剩下了一种选择，就是将土地最终产权落到土地国有制的一个平台上。我在调研中，注意到已经有一个可观察的现实案例，就是深圳。

　　深圳在其特区定位上，已经抓住时机解决了把辖区内全部的土地所有权归为一个国有平台的法律问题。它利用特区立法权，明确规定，深圳不存在集体土地，所有的土地都是国有的，归于一个终极产权平台。剩下的，只是所谓原住民（就是原来集体概念之下的农村这些社会成员）相关利益怎样摆平而求一劳永逸、长治久安了。城镇化进程中，原住民的一些利益怎么样对接到新的平台上，要得到可接受的处理，最典型的就是所谓的“小产权房”和相关的一些不动产。深圳解决这个问题已有一个初步经验，就是“两级谈判算账”，政府对社区、不直接对这些一户一户的社会成员，社区再对一个一个具体的住户个人，以求达成一劳永逸的解决方案。这样做到位后，对农村居民（农民与“农民工”）在城乡间的迁徙和农村土地使用权及相关生产要素流动，如何形成适合市场经济客观要求的调控制度安排与规则体系建设方面的问题，便一通百通。

　　深圳的经验具有对于全局的重要启示。如果以深圳为一个观察样本，从现在来说，在全国可能还一下做不到普遍推广其经验，但长期的远景则可以设想：经过一系列的渐进改革（包括分批增加它地跟进的试点），最后全国所有的土地统统归于一个国有平台，土地使用权的性质和交易彻底告别城乡分治格局。这里面要解决的问题，一是基本农田“占补平衡”这个机制，要充分运用重庆的“地票”制度经验跟市场对接。二是在基本农田的耕作方面，是实行所谓“永佃制”，耕作者并没有终极产权，但是负责管理这样一块块土地的开发使用权，是很清晰的，而且是可交易的。再有第三，农村区域宅基地的实际使用权、持有权早已经明确了，没有时间限制，以后继续长期持有，但也应变为不仅可继承、而且还可交易。这些都能够在国有终极产权平台上跟市场机制所要求的要素流动、以及其他所有的产权规则、使用权交易规则对接。再有第四，最棘手的就是小产权房，对小产权房必须各地分类处理。按照深圳的经验，再加上其他各地的一些经验，分类处理即是不能一刀切地规定怎么办，一定要注意这里面有非常复杂的问题。可在这方面明确设立一些规则，经过谈判以后，形成解决方案来逐步消化原来的利益不均衡。比如小产权房里的住户，一般必须分期地交出追加的那份土地地租（国家的土地产权收益）。原来房价那个缺口部分，完全拉平做不到，但可对追索其中的一部分，至少一劳永逸地形成一个最后可接受的解决方案。有了一个双方的妥协方案以后，经过若干年收敛下来一一不是承认而是终结这种小产权，是在土地使用权方面最终拉到一个统一平台上，与其他所有住宅的土地使用权一样，接受70年为期的同等法定条件，到期以后，该使用权按照已有的《物权法》规定，作为“用益物权”经过一个手续，可以自动续期。至于别的特殊情况，再特殊处理；国家如有必要收回这个使用权，要有相应补偿。土地都进入一个国有平台以后，就可以告别二元格局，真正对接要素市场的规范化和可流动，配合形成社会长期发展、国家现代化建设所要求的长治久安局面。

（作者为民生智库学术委员会副主任、财政部原财政科学研究所所长、研究员）