在即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。财政部财政科学研究所所长、中国民生研究院学术委员会副主任贾康在接受中国证券报记者专访时表示，下一阶段的财税改革要在调整优化体制安排、分配结构特别是合理界定政府职能、理顺政府间财政关系、改革税收制度、优化支出结构、强化预算管理、规范政府债务、健全信息系统等方面深入推进。

按“长效机制”优化转移支付

中国证券报：目前中央和地方转移支付制度存在哪些问题？

贾康：因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则，各地税收丰度和公共服务供给品成本又必然不同，中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡，客观上需要基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度，调节“地区间的横向不均衡”。

也就是说，规范的制度安排内在地要求各地税种一律、分享比例一律，但实际的税收丰度，却会由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭，注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”。与此同时，地方政府提供“基本公共服务均等化”所需的公共产品的供给成本，却又会因巨大的地区差异而产生另一个支出负担上的“横向不均衡”，使欠发达省区面临更大困难。

中国证券报：怎样的财政转移支付制度能称为合理？

贾康：我国现阶段中央收入占比为50%弱的水平，无论与其他代表性国家相比，还是与我国中央政府所承担的宏观调控职责相比，都可说中央收入占比并不高。支出总盘子中中央占比低，现在仅约为15%。地方支出占比高，主要体现的是借助中央政府之手把主要由发达地区贡献的财力，支付给欠发达地区，以维护国家的统一，民族的团结，抑制区域差异过大。无论是考虑到“实现共同富裕”的社会主义本质，还是法治社会下的“基本公共服务均等化”要求，都客观地需要运用这种转移支付制度手段，对财政资金余缺自上而下地在政府间进行适当调节。这种转移支付有效运行的基本前提就是“纵向不均衡”地由中央取得与其宏观调控功能相称的财力，进而调节地区间的“横向不均衡”。

因此，市场经济下分税制框架中必然内含的转移支付制度建设，在我国尤其重要，必须进一步按“长效机制”要求来打造并加以动态优化。相应于此，我国转移支付制度建设目标包括平衡地方基本公共服务能力和实现特定宏观调控目标两大方面，分别大体对应于“一般性转移支付”和“专项转移支付”。应按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素，优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持；适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目；尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行。

土地财政等问题绝非分税制造成

中国证券报：有专家认为，目前中央地方“分税制”已脱离设计初衷，而变味成“分钱制”。那么，今年分税制改革的重点在哪里？

贾康：搞市场经济就必须实行分税分级财政体制。以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。

因此，在制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则，而走向法治背景的分税分级体制，让各类企业在税法面前一律平等，得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力活力，充分公平竞争。同时，在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。

一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，坚持分税制财政体制改革方向，是切不可动摇的。近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还未成型所引致。

贾康 中国民生研究院学术委员会副主任