一、西方行政管理史上效率与公平的交互更新

    在资本主义制度生成过程中，“天赋人权论”是资产阶级最为重要的理论假设，由此引申出来的价值主张构成了资本主义立法、司法和行政制度的基本原则。正如潘恩所言：“一切政治结合的目的都在于保护人的天赋的和不可侵犯的权利。”[1]洛克进一步认为，在人的各种权利中私有财产权具有极端重要的意义，因为人的私有财产权越多，获得的自由度就越大。据此，洛克主张政府的全部职责应当是确保私有财产权的安全稳定和自由发展。与之相适应，古典经济学创始人亚当·斯密从人的自爱本性出发，提出了“看不见的手”理论，将政治经济学的根本目标锁定在富国裕民上面，认为资本主义自由市场制度就像一只“看不见的手”，使每个人在追求个人利益的同时，也促进了社会整体利益的增长。后来的新古典经济学代表人物马歇尔进一步把“政治经济学”改造为“经济学”，在继承亚当·斯密自由放任理论的同时，采用边际效用分析法，将劳动、土地、资本和管理看作决定国民收入水平的主要因素，强调经济自由制度是最能创造边际效用的理想社会制度。与资产阶级追求最大财富的愿望相一致，在近代伦理学领域，以边沁、密尔为代表的功利主义则将能否带来“最大多数人的最大幸福”视作评价包括政府政策、管理、法律、法规在内的各种社会行为的主要价值标准。在以追求财富和效率为核心的上述各种理论的共同作用下，带来了近代资本主义经济的空前繁荣和发展，恰如马克思所指出的那样：“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切时代创造的全部生产力还要多，还要大。”[2]

    资本主义对经济财富增长效率的高度重视反映在行政管理制度层面，就是对“行政效率至上”原则的大力提倡。前已备述，近代以来，在工业化、城市化运动的大力推动下，伴随资本主义经济发展速度大大加快，社会复杂程度亦急剧增加。这就要求必须有一个相对稳定并能按照科学原则和理性原则建构起来的政府与之相适应，而“非人格化”、“高度专业化”、“以具体事务为中心”的现代官僚制度完全满足了这一要求。在威尔逊、古德诺的政治—行政二分理论和韦伯的官僚制理论、泰勒的科学管理理论之后，西方的各种行政管理理论均把行政效率和经济发展作为公共行政的根本目标，力求建立起有效的、经济的和协调一致的行政管理系统，并将研究重点放在城市管理、国家预算、宏观计划、组织结构、人事培训等方面。美国著名行政学家古利克就认为，建立公共行政管理学的根本目的就是要运用科学的方法来发现能够用来提高政府工作效率和经济效益的理想途径。据此，他大力倡导以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以训练有素的行政管理者取代缺乏专门训练的新手[3]。之后的著名行政管理学家西蒙更是将行为主义理论引入行政决策过程中，他广泛采用心理学、社会学等学科的研究成果，使行政管理学走上了科际整合之路；使学者们对行政制度、结构、规则等静态层面的研究转向对行政管理动态决策过程的研究，把对行政效率的追求贯穿到行政管理的各个环节、各个层次、各个要素之中，为大力提高政府行政效率提供了坚实的科学保障。

    随着时间的推移，资本主义“效率至上”的经济政策和行政管理理论在为人类社会带来空前经济繁荣的同时，其所滋生的各种弊端也逐步暴露出来，集中表现为社会财富分配的两极分化。这种分化不仅表现为资产阶级和无产阶级的天壤之别，而且还表现为中小资产阶级和大资产阶级的利益冲突，进而扩展到资本主义国家利益之间的剧烈抗衡。所有上述矛盾通过资本主义近代史上一次次经济危机体现出来，特别是两次世界大战的爆发使人们对资本主义制度“效率至上”的缺陷有了更为清醒的认识。与此同时，在两次世界大战过程中，社会主义制度正是为了克服资本主义制度的上述天然弊端应运而生。在上述诸种因素的综合作用下，带来了第二次世界大战后资本主义经济政策的巨大调整。其调整内容主要集中体现在两个方面：一是以凯恩斯为代表的国家干预主义政策的出台。凯恩斯的《就业利息和货币通论》旗帜鲜明地反对古典经济学的自由放任主张，认为斯密“看不见的手”理论仅仅适用于完全竞争的市场状态，现实世界由于存在垄断和分配不公等在内的市场失灵，因此，政府干预可以有效弥补市场经济的不足。但伴随20世纪70年代西方社会“滞胀”现象的出现，人们又进一步看到了政府同样存在调节失灵问题。二是福利经济学的出现。包括以庇古的《福利经济学》为代表的旧福利经济学和以勒纳、卡尔多、萨缪尔森、阿马蒂亚·森等人为代表的新福利经济学，其共同特点是将福利概念建立在边际效用论的基础上，追求社会福利的最大化目标，以求解决国民收入总量增加和通过福利均等化减少贫困问题，特别是阿马蒂亚·森的经济理论对社会底层的贫困和饥荒问题注入了极其深切的伦理关怀。

    与资本主义经济政策的上述调整相适应，在20世纪60—70年代，西方行政管理学界掀起了轰轰烈烈的“新公共行政运动”，其核心理念是高举“社会公平”的旗帜，反对传统行政学“效率至上”的思想，其代表人物是弗雷德里克森。他认为建立在事实与价值二分基础上的政治与行政二分主张本质上是一种抽象的理论虚构，因为国会、总统和其他政治机构对于各种政策问题只是提供原则性目标，而具体政策方案则是由各个行政机构和行政人员制定并加以落实。这一过程本身充满了各种价值、利益、权力的角逐和交换，不可能奉行纯粹的价值中立原则。传统行政理论把行政效率当作基本价值，专注于人与人之间的工具般的相互操纵，习惯于对生产和工作过程的研究，造成了行政人员和服务对象之间的疏远和隔离，丧失了行政组织应当具有的社会价值和责任。新公共行政运动要克服传统公共行政“效率优先”的缺陷，把“社会公平”的价值追求贯穿于行政的全过程。弗雷德里克森在其《新公共行政学》一书中明确地指出：“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任和义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应，而不是追求行政组织自身需要满足为目的……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”[4]新公共行政运动极力倡导的社会公平价值观不仅对美国政府在公共服务的平均分配、对民众需求的积极回应、民主行政等方面发挥了巨大作用，同时也对世界各国的公共管理理论和实践产生了间接性影响。

    透过资本主义经济发展和行政文明的历史过程，我们不难看出，效率与公平问题是贯穿于资本主义各项社会管理活动的核心问题，它构成了资本主义行政制度文明的一体两面。但我们必须清醒地认识到，从本质上讲，资本主义全部行政文明制度是建立在财产私有制基础之上的，对财富增长效率的追求将是其社会发展的根本目标。因此，自始至终真正影响着资本主义效率与公平状况的伦理价值观，必然是建基于个人主义道德原则之上的自由主义和功利主义。

    二、建国以来我国党政管理领域的效率与公平的曲折复杂过程

    如同资本主义发展史一样，效率与公平的矛盾也一直是我国社会主义建设过程中挥之不去的梦魇。但是，我国是中国共产党一党执政的社会主义国家，政治与行政从来都是密不可分的一体两面，在改革开放前高度强调党的一元化领导时期尤其如此。因此，要深入研究我国公共管理领域的效率与公平问题，就不可能像西方学者那样将行政领域的问题从国家政治生活中剥离出来予以独立说明，只能是从党政管理一体化的视角进行综合探讨。在此，笔者以改革开放为界碑，对之前和之后我国党政管理领域有关效率与公平问题理论与实践的发展轨迹予以粗线条描述。

    1.从建国初期效率与公平的彼此兼顾到“文革”前效率与公平的双向缺失

    新中国成立之初，其所面临的主要困难是迅速医治抗日战争和解放战争留下的巨大创伤，让中华民族尽快摆脱百业凋敝、一穷二白的状态，走上国强民富的道路。在中国共产党1950年召开的七届二中全会上，提出要力争用3年左右的时间全面恢复国民经济。之后，通过平分土地、发展工商业、精兵简政等一系列行之有效的措施，到1952年底，我国工农业总产值达到810亿元，比建国时的1949年增长了77.5％，比抗日战争爆发前的1936年增长了20％，用了不到3年的时间使国民经济得到了全面恢复和发展。与此同时，一种倾向也开始崭露头角：土地改革后农村贫富两极分化现象迅速蔓延；为改变国家工业落后面貌，在大力发展国有工业的过程中，国营和集体企业与民族资本主义工商业的矛盾日益加深。为解决上述矛盾，1953年之后，我国开始了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造运动，到1956年底，在保持国民经济稳定增长的前提下，我国成功完成了对生产资料私有制的社会主义改造，使公有制经济成分占据了国家经济的主导地位。在1956年的中共八大会议上，我党正式提出国内主要矛盾不再是无产阶级与资产阶级的矛盾，而是迅速发展生产力与满足人民群众日益增长的经济文化需要之间的矛盾。到1957年底，我国人民在国民经济总量迅速增长，国家、集体、个人利益综合平衡的情况下，超额完成了第一个五年计划，初步显示出社会主义制度在效率与公平方面彼此兼顾的巨大优越性。

    令人遗憾的是，1958年之后，以“大跃进”运动为标志，整个国民经济在接连不断的政治运动冲击下，开始陷入颠簸不平的非正常运行状态，直到“文化大革命”运动结束为止。其间，既有60年代初全国范围的天灾人祸，致使农业生产大幅下降，数百万人因饥饿而死，也有国民经济比例严重失调，日用必需品长期短缺，通货膨胀和物价上涨持续不断。在长达20年的时间里，人们深切地感受到了经济效率低下、绝对平均主义盛行的切肤之痛。之所以如此，这与以毛泽东为首的党的第一代领导集体的效率公平观有着直接的联系。一方面，他们力图在尽可能短的时间内实现国民经济的高速增长，建立起一个独立自主、繁荣富强的社会主义国家；另一方面，在具体路径的选择上，他们采取的是重整体轻个人、政治运动挂帅的方法。特别是到了毛泽东晚年，他日益脱离实际，空想社会主义和封建平均主义的公平观占据他政治思想的主导地位，对经济效率的关注已经退居其视野之外，其思想中原有的现代意义上的效率公平观消失殆尽。当然，我们不能否认在“文化大革命”10年中，我国的国防科技和重工业也取得了一系列骄人成就，但它是以牺牲农业、轻工业，牺牲广大工人、农民、干部、知识分子的切身利益为代价换取的。没有工人、干部、知识分子长期的低工资，没有军人们的无私奉献，特别是没有广大农民的大力支持，上述成就的取得是根本不可能的。据汝信、陆学艺先生统计，从1952年至1986年，国家单是通过价格“剪刀差”就从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元巨额资金，加上农业税1044.38亿元，34年间国家从农民手中共抽走了6868.12亿元资金[5]。很难想象没有农民、农村、农业付出高昂的代价，中国改革开放前的现代化建设会是何种局面?但是，直到今天，在如何公平补偿“三农”所做出的历史性贡献问题上，并不是每一个人都有清醒而正确的认识。

    2.从改革开放初的“效率优先兼顾公平”到今天的“效率与公平并重”

    到了“文化大革命”运动后期，在绝对平均主义思想影响下，人们的经济收入长期得不到提高，干好干坏一个样，工农业生产效率普遍低下，致使国民经济濒临崩溃边缘。此时，许多人已深刻认识到没有效率的公平只能在短期内勉强为人所接受，最终必然走向失败。伴随“文化大革命”结束和党的十一届三中全会的召开，中国社会开始发生翻天覆地的巨变，特别是邓小平的两大论断全面改写了人们以往的效率公平观。一是“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”[6]。长期以来，东西方理论界基于对第二次世界大战后社会主义和资本主义两大阵营现实状况的考量，几乎达成了一种基本共识，即建立在财产私有制基础上的资本主义市场经济之所以繁荣发达，是因为他们认识到效率的获得必然以财富和权利的不平等为代价，而建立在财产公有制基础上的社会主义计划经济注重的是社会公平；因此，它必然以牺牲效率为代价，上述认识导致人类社会对效率与公平的态度具有了制度选择的意义。但邓小平的论断彻底打破了这种僵化认识，他把市场与计划仅仅看作是经济发展的手段，提出在社会主义条件下的市场经济应该比在资本主义条件下能够创造出更高的效率。二是先富后富与共同富裕理论。即让一部分人或有条件的地区依靠自己的辛勤劳动和天时地利先富起来，然后，再带动落后地区走向共同富裕。这一看法打破了社会主义就是平均主义的错误认识，保证了按劳分配、多劳多得原则的实现，体现了社会主义制度经济效率与社会公平辩证统一的要求。上述两大创新性理论成果最终体现在党的十二届三中全会、十四届三中全会和十五大报告中，并以“效率优先兼顾公平”的表述形式固定下来。当这一理论成果转化为具体社会经济政策之后，极大地激发了人们的生产积极性，使中国社会的经济效率和生产力水平得到了迅猛发展，人们的生活条件得以根本改观。到2009年，我国的国民生产总值比1986年增长了近10倍，人民生活从总体上实现了由温饱到小康的质的跨越，创造了一个为全世界所公认的人类经济发展史上的奇迹。因为人类从来没有过在一个拥有14多亿人口的大国，能在如此短的时间内以如此高的经济效率和持续性增长速度造就出如此庞大的巨型经济体。

    然而，在我国由计划经济向市场经济转轨过程中，伴随经济的高速增长，也同时引发了大规模的、急剧的、多重的社会转型。其间，由各种社会利益分配不公引发的社会冲突呈现出复杂多变的综合性特征，诸如东西部地区的经济差距、中央和地方的权力矛盾、城乡之间的二元结构、不同行业之间的收入差别、不同经济成分之间的利益冲突等。所有这些矛盾冲突使人们进一步认识到，单是寻求效率去发展经济而不遵循公正原则进行合理分配，必然会使少数社会成员、组织机构或地区行业使用特权、垄断或寻租等不法手段迅速致富；特别是将“效率优先兼顾公平”的原则覆盖到非经济领域更是容易引发诸多社会问题，近年来在司法、教育、医疗卫生等领域发生的为获得高额利润而不惜丧失和严重损害社会公平原则的案例比比皆是。更为严重的是，伴随反映贫富差距的国际公认的基尼系数的不断升高，人们已对我国社会出现的下述事实表达了深度隐忧，即作为行使公共权力的政府如果以发展经济为由，同资本阶层一道用“赢者通吃”的办法去同劳动阶层争夺利益，推卸对于社会成员应尽的责任和义务，不去为社会弱势群体提供必要的帮助，就丧失了其存在的合法性。任凭这种情势发展下去，其结果只能是引发巨大的社会动荡和政权更迭，此时，在效率优先基础上取得的各种经济成果必然会因社会不公而丧失殆尽。正是基于上述原因，近年来“效率与公平并重”的呼声日渐高涨，乃至各界学者开始广泛认同罗尔斯《正义论》中的基本主张，强调公正应当成为制度设计、制度安排、制度评价的基本依据，公正是保证社会安全运行的必要条件，公正对于效率的生成和发展具有举足轻重的价值和意义。从这种意义上讲，中囯共产党自十六大至今，之所以大力贯彻落实科学发展观，努力建构和谐社会，并通过加大反腐倡廉力度、抓紧建立城乡一体的社会保障体系、鼓励和提倡道德调节(如慈善、捐赠等)等多种措施，来消解广大人民群众对贫富分化的愤懑情绪，以满足他们对社会公平的强烈渴望，其最终目的是要在“效率与公平并重”的前提下建设好中国特色的社会主义事业。

    由此可见，以财产公有制为基础的社会主义制度，其伦理价值的出发点和归宿点，应当是在创造出比资本主义更高经济效率的基础上最大程度地实现社会公平，这就必然使它在调节个人与他人、个人与社会、个人与自然的利益关系时遵循集体或整体主义道德原则，能够做到集体利益和个人利益之间真实而全面的统一，能够改变资本主义人与人之间形式化的平等自由，将其转变成具有实质内容的真正意义上的平等自由。当然，这一目标的最终达成有赖于包括行政制度在内的社会主义各种具体制度的不断创新。

    三、通过行政制度创新实现效率与公平的动态平衡

    通过对资本主义行政文明史上效率与公平交互更新的考察，特别是通过对我国建国以来围绕效率与公平问题经历的曲折复杂过程的描述，使我们深刻体会到要真正实现行政效率与公平的良性发展，就必须对效率与公平的辩证关系形成清晰明确的认识，并通过行政制度创新的途径保证其动态平衡，同时还要将其置入全球化发展的国际大背景中予以通盘考虑。

    1.科学把握效率与公平辩证关系的本真意蕴

    不同学科对效率与公平的概念内含及其相互关系可能存在各种歧义性界分，但从行政伦理学的视角看，所谓行政效率主要是指以尽可能低的行政成本获得最大的社会效益；而行政公平则主要指行政组织结构的正义和行政管理行为的公正。前者侧重于行政行为的功效、福利和总体效益，它满足于现实生活的实际需要，属于目的论伦理学的范畴；后者强调社会成员对政府分配社会利益和管理社会秩序的合理期待，具有维护道德伦理的理想品质特征，属于义务论伦理学的范畴。我们可以将二者的实质归结为生产力与生产关系的内在统一性在道德伦理价值观上的深层反映。就其辩证关系而言，我们要正确认识和把握以下三点：

    首先，效率与公平的关系具有一体两面性。效率与公平犹如一枚硬币的两面：一方面，公平作为社会利益分配的价值尺度，它必须以反映利益生产水平的效率为先决条件，一如社会生产决定社会分配一样，没有价值创造的不断累积就不会有随后的价值享受，价值创造的结果决定着公平实现的内容及其变化方向；另一方面，社会的公平状况对效率的生产具有巨大的反作用，它既可以促进生产效率的不断提高，也可以使社会生产停滞不前。二者互为条件，不可偏废。恰如德国学者科斯洛夫斯基所言：“我们不想生活在一个‘公正’的社会中，在这个社会里什么也买不到；我们也不想生活在一个‘有效率的、富裕的’社会里，这个社会把它的金钱用于道德上受到指责的目的。”[7]这就要求政府在引导社会发展过程中，既要大力促进社会生产效率的提高，避免社会发展陷入停滞状态，又要为效率的生产创造一个公平的环境，以防因利益分配不公导致社会畸形发展乃至被迫解体。

    其次，效率与公平的关系具有相辅相成性。效率原则旨在引导人们充分发挥自己的创造性，最大限度地获得为人所需的社会利益，其中，既包括个人正当利益的实现，也包括社会整体利益的增长，这本身就是一种最大的“善功”；而公平原则是要通过合理合德的调节方式避免人们对效率和利益的追求陷入极端利己主义或小集团主义的泥潭而无法自拔，其最终目的仍然是要保证社会整体效率或利益的提高。反过来说，人们追求公正原则的真正目的也是要保证效率或利益原则的合理落实，实现个人利益与他人利益、眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益的有机结合，而不是要完全丢掉效率或利益，为了公平自身而追求公平。质言之，没有效率就没有真正的公平，没有公平也不可能有真正的效率。从人类发展史的角度看，人类以群体的方式去猎取食物主要是因为这种方式能够使自己获取更多的食物，从而有效保障自己的生命安全；如果猎取食物的目的只是为了少数几个生理上占优势的人，就不会出现群体性生存方式。正是出于部落整体生命安全的需要，才产生了原始共产主义意义上的部落公平；也正是因为有了部落内部原始公平的出现，才保证了部落成员的心理平衡，避免了人们的消极怠工，从而激发起大家的劳动积极性。效率与公平的相辅相成性要求现代行政必须在保证以经济建设为中心的前提下，按照公平原则合理调节各种复杂性利益关系，将效率与公平统一起来，而不能重此轻彼或顾此失彼。

    最后，效率与公平的关系具有历史相对性。通过对资本主义发展史上效率与公平交互更新的考察，特别是通过对我国建国以来经历的效率与公平关系曲折复杂过程的描述，已经能够使我们清醒地看到，在任何一个国家的不同历史时期，由于其所面临的历史条件、文化背景不同，社会所遭遇到的主要挑战不同，对效率与公平的重视程度也就殊为差异。一般而言，当社会经济结构面临重大转型时期，效率原则通常会凸显出来，乃至成为社会实践中占支配地位的道德原则，18世纪英国功利主义的勃兴和我国改革开放初“效率优先兼顾公平”口号的提出就是明证。相反，当一个社会处在秩序紊乱、利益冲突不断而又未发生重大经济结构调整时，公平原则会成为社会道德关注的中心问题。可见，二者的关系具有明显的历史动态性特征。以至于有学者强调，从理论层面讲，效率与公平之间是一辩证统一的关系；但在具体操作层面，由于二者的矛盾发展具有不平衡性，只能采取矫枉过正的方式去加以解决，要么看重效率轻视公平，要么追求公平冷落效率，无法做到同时兼顾。笔者认为，这种看法在一定程度上具有合理性的一面。但需要指出的是，政府在介入市场经济运行的过程中必须面对效率与公平的关系时，一定要清醒地意识到，人类从事生产活动的直接目的是要摆脱物质匮乏，如果社会物质财富已经达到相当丰富的程度，仅仅是因为贫富悬殊我们才不得不一直去把蛋糕无限做大，那么，政府是任凭少数人对着大蛋糕尽情饕餮?还是致力于为多数人的基本生存需要而力行社会公平?答案无疑是后者。这也是社会主义制度必须将价值选择的终极落脚点放到公平正义上的根本原因，也是它最终能够战胜并超越资本主义的无量秘籍之所在。

    2.行政制度创新是保障效率与公平协调运行的主要路径

    中国的改革开放过程本质上是一种大规模的制度转型过程，其间，既要改革和完善现有的各种制度，还要不断废除影响和制约社会发展的旧制度，建立或移植适应社会要求的新制度。面对这种新旧制度短期内大规模、高密度交织更替的局面，如何实现效率与公平的动态平衡和协调发展，无疑是摆在我国公共管理事业面前的重大课题。笔者认为，其根本出路只能是在强化新旧制度联结性的同时，加大行政制度创新的力度，扩展新制度的覆盖面，特别是不断将新制度中过于原则的设计具体化。基于此种认知，笔者就行政制度创新与效率和公平的关系分述如下：

    首先，就行政制度创新与行政效率的关系而言，由于行政制度本身是一个庞大而复杂的体系，我们不可能对其应予创新的方方面面作出周密详细的阐述，只能择其要者概而论之。笔者认为，当前制约我国行政效率提高并亟待更新的行政制度主要包括以下三点：

    (1)建立权利与责任彼此对等的权力分配机制。它包括行政管理机构横向和纵向两个向度的权利与责任的合理划分和配置，前者如近年来国务院大力推进的大部制改革，后者如学界提倡的将国家、省、市、县、乡五级管理体制改为国家、省、县三级管理体制，减少层级结构等。所有这些权力划分制度的改革或理论成果，其目的是适应现代市场经济对国家治理结构的要求，既保证政治上的适度集中，又有利于经济上的分散决策，为形成高效统一的国家市场服务。

    (2)建立现代民主行政制度。社会各界有不少人将民主行政与政府效率对立起来，认为集权行政高效快捷，省时省力，可以短期内调动各种资源，推动经济快速发展；相反，民主行政需要反复协商和讨论，经常会使本应及时做出的决定悬而不决，降低行政效率。但必须指出的是，历史已反复证明，前者无法有效听取各方意见，极易脱离正确轨道，且难以纠正，损失会十分惨重；后者虽然决策过程长，成本高，但它能够制定出相对科学合理的政策，避免失误，且具有较高的执行效率和良好的最终效果。因此，打破政府已有权利格局，推进公众民主行政权利，是提高我国行政效率的正确路径之一。

    (3)建立科学合理的政府绩效评估机制。政府绩效评估是现代政府管理的前沿问题，有什么样的绩效评估制度，就有什么样的政府行为，我国许多地方政府存在的形象工程、片面追求GDP增长现象与当前的政府绩效评估机制密切相关。如何立足我国国情，制定出科学合理的政府绩效评估制度和评估体系，实现政府绩效评估的长效化，避免政府短期行为，特别是发挥专业评估机构的作用，而不是政府的自导自演、自我评估，所有这些问题的解决对政府工作效率的提高都将发挥出重要作用。

    其次，就行政制度创新与行政公平的关系而言，学界普遍将建设服务型政府视作实现行政公平的重要手段。如张康之先生在谈到“实现社会公平的制度创新”问题时指出，农业社会的政府实行的是“权制”，工业社会的政府实行的是“法制”，后工业社会的政府应当实行“德制”，惟其如此，才能保证服务型社会治理模式的有效实施[8]。但究竟通过何种具体措施来保证政府的公平服务?人们的主张却是仁智相见。笔者认为，当前我国要通过政府的制度创新实现社会公平，以下三项措施至为关键：

    (1)建立科学透明的财政预决算制度，有效降低政府行政成本。据全国政协委员任玉岭先生统计：我国行政管理费占财政支出的比重1978年仅为4.71％，到2003年上升到19.03％，这个比重比日本的3.38％、英国的4.19％、法国的6.5％、美国的9.9％分别高出16.65、14.84、13.53、9.13个百分点，如果再将预算外经费和地方土地收入中列支的行政公务支出包括进来，公务经费实际总支出可能占财政支出高达30％[9]。为此广大民众强烈要求制定一部“国家政权和事业单位人民供养法”，以使包括执政成本在内的国家财政预算和决算体制真正做到有法可依、公开透明、公正公平。

    (2)建立城乡一体的社会保障制度。国家必须在社会财富二次分配过程中，加大对公共产品和公共服务的支出，真正使以劳动阶层为主的广大人民群众切实做到学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居。特别是要大力发展农村义务教育，完善新型农村合作医疗制度，逐步实行农村最低生活保障制度，积极开展农村社会养老保险，让农民工享受市民的基本社会保障。当然，在推进改善民生的实际工作中，要力求避免大包大揽的旧体制回归，积极探索市场规则和国家福利的平衡点，区别轻重缓急，摆脱供养懒人的高福利陷阱。

    (3)强化劳动阶层的权利意识，加大公民社会制度建设。在我国当前的权力、资本、劳动三大社会阶层中，劳动阶层处于弱势地位，要保障他们的各项权利，仅靠权力、资本阶层的恩赐和施舍是远远不够的，只有劳动阶层自身团结起来，通过自己的组织合理合法地争取自身的利益，才能最终实现社会的真正公平①。依照《中华人民共和国宪法》的规定，我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，社会主义政权的性质决定了占人口绝大多数的工人和农民阶层是国家的主人，这种主人翁地位及其利益诉求主要通过村民代表大会和职工代表大会表现出来，依据《中华人民共和村民委员会组织法》和《中华人民共和工会法》的规定，村委会和工会是维护农民和工人利益的代表机构。然而，在市场经济深入发展过程中，在个别地区或行业，这两个社会组织经常站到劳动阶层对立面，变成了执行权力阶层和资本阶层旨意的工具。如何把工会由一个只是负责“吹拉弹唱，打球照相，布置会场，带头鼓掌”的机构，变成真正意义上的代表工人利益诉求的组织，如何把村委会由执行县乡政府旨意的工具，变成真正代表农民利益主张的农民自己的组织，将是我国基层政治体制改革的重大理论和实践课题。

    3.全球化发展对各国政府平衡效率与公平能力的挑战

    在经济、政治、科技、文化日益全球化的今天，一个国家要保持经济发展和社会公平的协调运行，不仅要着眼于本国的基本国情，还要承受全球化发展带来的巨大压力。如有些发展中国家的政府为了免遭发达国家的欺侮，必须尽快发展本国的生产力，保持国民经济的持续增长，在这种情况下，它不得不承受来自国内和国际社会有关实现社会公平的强烈呼吁乃至各种指责。而发达国家的政府要保持本国的高福利政策得以长期延续，也必须在经济发展和福利分配方面做出权衡，每一项涉及不同阶层切身利益的改革政策的出台，都要承受来自社会不同阶层的强烈质疑。

    不仅如此，今天整个人类社会的发展也同样面临着效率与公平的平衡困境，最典型的问题就是南北差距。在北半球大多数资本主义发达国家，占世界五分之一的人口却消耗着世界3/5的财富，同时在贫穷落后的非洲每天都有大批饥民为了基本的生存需要而去拼命挣扎。更为严重的是，在世界气候变化已经开始威胁整个人类的时候，发达资本主义国家为了保持本国经济的持续增长，力争尽可能少地减免自己的碳排放量，在各类国际相关会议上，挖空心思地逃避其所造成的各种历史责任。可见，如何保证效率与公平的协调运行，不仅是各国政府永远无法逾越的狭关隘道，也是全人类在未来发展中时刻面临的巨大挑战。也许撒旦正在暗自窃笑人类的自私和愚蠢，而上帝则在用怜悯的眼光注视并期待着人类做出正确的选择。

    靳凤林   中央党校哲学教研部伦理学部教研室副主任、教授、中国民生研究院学术委员会委员、特约研究员