2019年4月28日，国务院正式印发《改革国有资本授权经营体制方案》，对改革国有资本授权经营体制作出具体的部署和安排。次日，在国务院新闻办举行的例行政策吹风会上又进一步介绍了相关情况。

　　国务院国资委副主任翁杰明称，加快推进国有资本授权经营体制改革，是深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，认真贯彻以管资本为主加强国有资产监管，切实转变出资人代表机构职能和履职方式，打造充满生机活力的现代国有企业的重要举措。改革国有资本授权经营体制，是今年国资委深化改革的首要关键任务。

　　紧接着，半个月后的完善激励机制激发企业活力通气会上，翁杰明再一次披露了这一段时间以来作为国有资本授权经营体制改革的重要举措，以及增强国有企业活力、调动企业领导层和广大职工干事创业积极性的有效手段，在改善国有企业经营状况上的试点成绩；并强调国有企业应继续扩大试点并完善自身的激励机制，以求增强国有企业的生命力、创造力和竞争力，更好地实现国有企业深化改革的目标。

　　针对国务院国资委近来出台的一系列关于国有资本授权经营体制改革相关措施，本报有幸采访到中国社会科学院经济研究所中长期从事国有企业改革方面的研究，并著有《国企70年》等多部相关著作的剧锦文教授，由他进行深度解读。

　　记者：为什么会选在这个时间节点上出台该方案？

　　剧锦文：可以说，这次国有资本授权经营体制方案的提出，是我国国有企业长期改革的一个结果。其实中央对国有资本实施所谓“授权经营”的这种政策思想多年之前就产生了。早在1988年，国家曾成立过国有资产管理局，在确立其职能的时候便已经提出了授权经营的概念，即政府不直接管理国有企业，而是要通过授权的方式让下属的国有企业开展经营活动。

　　后来到了2000年，当时的国家经贸委印发了《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范(试行)》的文件，文件的第一款第5条明确提到了国有资产的授权经营，要求“中央企业经国务院授权，地方管理的企业由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府授权，其他企业中的国有资产，允许和鼓励地方试点，探索和建立国有资产管理的具体方式”。可以由政府授权组建相应的资本投资或运营公司，通过参、控股的方式以资本或是产权来联系下辖的国有企业。在2002年的十六届三中全会上，也通过相应决议，从中央层级上要求国有企业应最终应实现授权经营模式。2003年国资委正式成立之后，其印发的多数文件中，也不同程度的提到国有企业要实行授权经营。

　　可惜的是，授权经营思路虽然一直存在于中央政府领导层的脑中，但受困于诸多现实原因，授权经营的改革在很长的一段时间在仍停留在纸上。直到2015年十八大之后，相应的工作才开展落实，特别是在2017年至2018年间，国务院和国资委相继出台了一系列国有资产授权经营的专项文件包括意见和试点办法，对国资委、资本投资(运营)公司和国有企业制定了详细的权责清单，并先后在两批共计21家国有企业开展了试点工作。从试点企业反馈的成效来看，政府在法律制度的约束下，“放权”给国有企业自主经营，避免了从前繁冗的审批程序，为国有企业经营绩效的提升扫清了障碍。而我国的国有企业也从上个世界80年代初期的完完全全的国有企业经过了这些年来的改革，建立了符合市场经济原理的现代企业制度，形成了一套行之有效的企业管理架构，基本上都实现了股份制化，给凭借控股这一手段实施授权经营创造了客观条件。从这个角度上讲，作为国有企业深化改革的关键，现在逐步加大国有资本授权经营体制改革的时机已然成熟。

　　记者：该如何解读国资委、资本投资运营公司和国有企业在资本授权经营体制改革中各自的目标？

　　剧锦文：根据国务院国资委出台文件中的时间表，资本授权经营体制改革将于2022年前完成，目前相应制度的条例化建设已大体完成。

　　而当下，国资系统在资本授权经营体制改革中的首要目的是实现所属部分的职能转换。从现在的情况来看，国资系统是国资委和国有企业的两层架构，国资委负责国有企业人事任免以及对其日常的经营进行管理，但在资本授权经营体制改革后，国资委的职能将发生转换，“政府”和“企业”的职能将被分开，会愈加突出其“政府”属性，更加行政化。尽管国资委现在还不属于政府机构，仅仅是国务院一个特别设立的对国有企业进行监管的单位，但在改革后，国资委有望成为我国国有资本发展政策研究及制定的专门机关。其权力范围也将从现在的“管企业”向未来的“管资本”方向过渡。通过设立国有资本的资本、投资运营公司，以投资控股的方式，以产权为纽带，对现有的国有大型企业集团进行符合社会主义市场经济原理，制度化、专业化的清单管理，以实现国资系统三层架构的创设和运营。作为此次改革的关键，政府将新设几家资本投资、资本运营公司，或是直接授权现有的国有大型资本控股集团来实现国有企业的资本管控，进而督促其更好地实现国家赋予的战略性任务。

　　与之相对的，国有企业会在本轮改革当中无疑获得更大的自主权。但和早前的“放权让利”中政府跟国有企业一对一地发生联系这种方式有所不同，国有企业不再是某一单个权力被动的受体，而是通过法制化、制度化的建设，在法律框架内享有所规定的权力范围。比起过去的种种改革，这是很大的进步。所以国有企业应该充分把握机遇，利用获得的权力最大限度地提升经营活力。

　　毕竟，在计划经济的一个体制下，国有企业曾作为影响我国经济发展的微观(经济)基础，在各个行业领域发挥主导作用。改革开放后，随着我国非国有经济企业迅速崛起，国有企业的定位发生了变化，成为了社会主义市场经济活动中市场竞争的主体。不过时至今日，不断提高国有企业竞争力的大目标自改革开放以来并没有发生根本性变化，此次授权经营改革的一个重要目的，也是为了方便国有企业能够根据市场变化来迅速地去做出决策调整。此外，国有企业自主经营后，将有更大的权力来根据市场的状况，优化国有资产的产业配置，近期不少中央企业如两车、两船的合并重组就与之息息相关。只有这样，国有企业才能更好地整合现有资源，在国内市场以及海外商场同其它国际超一流企业进行对抗和竞争。国资委最早是对196家国有企业进行监管理，到现在只剩下了98家。更值得一提的是，我国的国有企业虽然在规模上已步入世界前列，可在经营效能上依然与西方大企业之间存在相当程度的差距，要想其进一步提高经营效能，一定程度的自主经营权是不可或缺的，因此从这一层面来看，资本授权改革其实是有助于这个效能提升的。

　　记者：如何才能让改革更加平顺地进行，或者说本轮国有资本授权经营体制改革成败的关键是什么？

　　剧锦文：去年，国务院向全国人大的报告书中指出，我国国有企业实际掌控的资产总额已经超过了两百万亿人民币，是国民生产总值的两倍以上，如何保证这么大的一笔资产不断地增值，这就对国有企业的不断改革提出了客观要求。

　　目前来看，国有资本授权经营体制改革当中中间层也就是上面提到的资本投资公司、资本运营公司和现有的国有大型资本控股集团如何履行好自己的监管职责将决定着国有资本授权经营体制改革的未来。如果它没能深入参与到所出资企业的监管，或是没能积极地通过股权管理去运作，必然会对下辖国有企业的经营效能产生负面影响，没有效率，也就意味着整个改革设计目标难以实现。

　　对此，在中间层的所有制结构以及治理结构上，应当在混合所有制方面有一定程度上的反映。因为，经过了40多年的改革开放，我国国有经济比重已由当初的77.2%，逐渐下降到目前的30%左右；在履行经济职能方面，起初国有企业承担全部的经济职能，可现在民营经济的参与程度也在逐渐深入；就更好地适应市场化之一方面，不少民营企业是走在我们国有企业前面的，他们有着丰富的风险管控经验；而且就目前的情形来看，我国国有企业与民营企业相互依存、相互竞争共同参与社会主义市场经济建设的大态势想必在未来相当长的时间内不会发生本质性改变，因此，民间资本的适度参与其中，对创造一个良性的监管环境，提升监管效率非常关键。

　　除此之外，在具体操作层面，市场上的主流观点是基于对新加坡淡马锡模式的充分肯定，主张充分学习和借鉴其优点和精要。虽然说现阶段授权经营的改革如何借鉴淡马锡模式还需更大范围的试验，且中国的国企改革必将遵循中国特色与国情，即便是采用了同样的模式，也会存在不同的落脚点和侧重点。特别是不应该把目光局限于淡马锡模式下，政府由“管资产”到“管资本”的转变，而是要看到淡马锡模式的基础核心是政企分开。但可惜的是，从国家开发投资公司、中粮集团等试点国有企业的反馈情况来看，国有资本投资公司与国资委之间的关系界定始终没能形成一个成熟的框架，下面的国有企业也很难有所发挥。对此，有意见认为作为中间层的国有资本投资公司应该有所担当、勇于尝试，在一定行业范围或是部分经营领域让下辖国有企业享有完全自主决策，完全自主安排治理结构，在国有企业责任担当之外的日常经营中淡化政府的影响。

（作者为民生智库特邀研究员、中国社科院经济研究所研究员）