改革开放以来，印发的中央一号文件主要分为两个阶段。第一个阶段是1982年到1986年，第二个阶段是2004年到2019年。这两个阶段中央关于“三农”工作的一号文件，从政策制定背景和政策取向来看是有一些不同的。

　　第一个阶段的5个中央一号文件是在改革探索和突破阶段出台的，文件的基调和取向是尊重基层的探索和实践，尊重农民的创造和选择。我们常说“允许、允许、也允许”“可以、可以、还可以”，基层做了就让他去做，发动群众进行改革创新。比如家庭承包就是农民群众的探索实践，乡镇企业是农民群众办的，村民自治也是基层干部群众的探索实践。

　　21世纪以来的前15个中央一号文件出台的背景发生了变化。随着改革的深入推进，社会结构和利益关系发生了深刻变化，需要统筹全局、协调各方。同时，我们对农业农村发展规律的认识也在逐步深化，驾驭全局的能力也在逐步增强，比较多的进行了顶层设计。在总结基层探索和实践的基础上，推广一些好的做法和经验。对发展中的一些成熟的做法经验进行制度化、法治化建设；对一些不成熟的甚至是教训的地方进行规范和把控。这个阶段出台的中央一号文件，从政策设计机制来看，主要是在经验总结的基础上，以顶层设计为主。

　　2019年的中央一号文件，是21世纪以来出台的第十六个中央一号文件，是在关键时间节点出台的中央一号文件。这个一号文件出台的背景和要解决的问题与以往不同。

　　从问题导向来看，一方面，当前我国经济下行压力加大，农业农村发展的基础性作用、稳定性作用尤其重要。农业农村发展了，“三农”向好、全局主动；如果农业农村稳不住，不仅影响经济发展，还会影响社会稳定。从这个角度看，在经济下行压力加大的情况下，做好“三农”工作是个“压舱石”。另一方面，国际经济环境复杂多变，国际经济贸易发展有很多不确定性，比如中美经贸摩擦仍存在不确定性，要有效应对各种风险挑战，保证经济持续健康发展和社会大局稳定，农业农村就是一个“战略后院”。如果农业农村工作做好了，我们应对外部挑战就更有底气了。

　　从目标导向来看，到2020年要全面建成小康社会，是我们明确要实现的“第一个一百年奋斗目标”。从时间上算只有两年了，目标要求里有农业农村工作要实现的硬任务。在全面建成小康社会的关键时期，我们做好“三农”工作非常重要。今明两年又是打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的历史交汇期。既要决战决胜脱贫攻坚，又要启动实施乡村振兴战略，还要做好二者之间的有机衔接工作。打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的前提和基础，在历史交汇期做好“三农”工作具有特殊重要性。

　　中央一号文件实施的总方针就是坚持农业农村优先发展。有哪些具体部署和要求？

　　坚持农业农村优先发展，是党的十九大首次提出来的。去年的中央一号文件，明确提出了“四个优先”的基本原则。今年的中央一号文件强调指出，要把落实“四个优先”的要求作为做好“三农”工作的头等大事，层层落实责任。要完善落实农业农村优先发展的顶层设计，要牢固树立农业农村优先发展的政策导向。

　　四个优先，即：优先考虑“三农”干部配备。把优秀干部充实到“三农”战线，把精锐力量充实到基层一线，注重选拔熟悉“三农”工作的干部充实地方各级党政班子。优先满足“三农”发展要素配置。改变农村要素单向流出格局，推动资源要素向农村流动。优先保障“三农”资金投入。坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜，县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域。优先安排农村公共服务。推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。

（作者为民生智库学术委员会副主任、农业部农村经济研究中心主任、研究员）