十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”。基层干部治理能力在特定的历史空间形成，在国家对于干部队伍建设总体要求与基层社会治理需求的双向互动过程中提高。在这个双向互动过程中，基层干部治理能力的总体提升有助于提高国家整体的治理效能，反之，则有害于国家治理目标的实现。

　　基层干部治理能力的提高，既需要干部主体的主观自觉和努力，也需要客观环境中制度政策、体制机制等的引导和推动。主观意识和客观条件在实践过程的统一，最终获得实际的解决治理问题的能力。本文着重分析影响主观内动力和客观外推力共同发挥作用的三对关系，并以此为基础思考如何将执政党对于基层干部本领建设的外在要求，转化为基层干部内在需求的有效方法。

　　一、讨论的基础：何谓基层干部治理能力

　　“基础不牢，地动山摇”，基层治理是国家治理中的一个重要问题。国家治理体系的科学性，要通过国家治理能力包括基层治理能力转化为实际的治理效能。

　　要厘清基层治理能力的涵义，首先需要对“基层”是什么有个大致的勾勒。目前学界谈及“基层”时有狭义和广义两种理解。狭义的理解以我国宪法和地方各级人民政府组织法为基础，将基层理解为包括“农村乡（民族乡）、镇和城市街道”在内的基层组织。广义的理解，以此为基础又不限于此，纵向上向上扩展到县（含县级市）和城市区一级、不设区的市一级，向下延伸到行政村。横向上扩展包括了群众性自治组织即村民委员会和居民委员会。本文采用广义上的基层概念，将基层理解为在“县（含县级市）和城市区一级、不设区的市一级、乡镇和城市街道”一级的基层组织。与此相联系，“基层干部”就是指在上述基层组织中工作的具有干部身份的人，包括一般干部、乡（科）级干部和县（处）级干部在内。

　　基层治理能力内在的包含着几个基本问题：即谁来治理，治理什么，如何治理以及治理得如何，即主体、范围、手段和成效等。这四个方面互相联系构成整体。研究基层治理能力可经由基层组织和基层干部两个维度。基层治理能力，既包括基层组织的治理能力，也包括基层干部的治理能力。其中，基层组织的治理能力需要通过基层干部的治理能力得以反映和体现，基层干部的治理能力在基层组织的治理能力框架中生成和展现。本文聚焦于基层干部治理能力这一层面来分析有关问题。

　　能力的本质，是指主体在实践过程表现出来的改变他人、改造世界的能力。在英语世界中，和能力相关的词汇很多，如capacity侧重于主体天生的素质和有待于进一步发展的潜在能力，ability侧重于能够从事某项实际工作的本领和能力，competence强调胜任某项工作所需的专业技能、知识等。以上都侧重于某一方面、某一角度。中国语境中的“治理能力”是个综合概念，既要讲术，也要讲道；既要从操作层面把握，也要从价值观层面理解。本文将基层干部的治理能力理解为“坚持以人民为中心，谋划工作，团结和带领人，统筹协调，切实推进落实，解决具体问题的能力”。

　　基层干部治理能力的提高是个复合结构。在前提性上看，要按照上级党委和领导的要求，按照基层群众的需求，通过适当的方式发挥作用；从过程性看，基层干部治理能力反映的是一种功能性结构，包括调查研究，联系群众，狠抓落实等；从保障性条件看，必须通过工具性意义的体制机制，如适当的待遇、通畅的发展渠道等保障，才能使基层干部顺利、主动地履职尽责；从结果性来看，基层干部治理能力的效能要体现解决基层社会治理中的实际问题，推动基层社会治理效能的提升。

　　基层干部治理能力的提高是一个历史的、动态的过程，遵循着“变”与“不变”相结合的原则。“不变”，指的是治理能力构建的内核不变，始终要抓住人和事这两个关键，团结和带领人，解决工作当中遇到的事。“变”，指的是需要根据时间、实践的发展变化，具体情况具体分析治理能力构建的具体侧重点。如在民族地区，基层干部的治理能力主要侧重于维护稳定，促进民族团结；在城市社区，治理能力可能主要体现在如何提供优质的公共服务，解决好社区治安、社区养老等具体问题。

　　要言之，基层干部的治理能力体现四个方面的统一，即基层治理目标和基层治理过程的统一，人和事的统一，决策和执行的统一，认识和实践的统一。抓住了这些根本点，就抓住了基层干部治理能力的关键。

　　二、内动力与外推力：影响基层干部治理能力提高的关键

　　基层干部治理能力的提高与变化的环境相联系。这一变化的环境首先表现在全面从严治党的大时代背景。党在十八大以来，对干部队伍提出了严格要求，要求干部队伍有所为，有所不为；要干事，更要干净。其次是新时代对于基层干部提出的新要求。十九届四中全会《决定》中提出，要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”，“提高推进‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局等各项工作能力和水平”。在十九大报告提出的八大执政本领的基础上，增加了提高广大干部“斗争本领”的要求。对于基层干部治理能力的提高而言，这是总依据。

　　影响基层干部治理能力提高的两大基本逻辑是：其一，治理行为要以一定的价值理念作为引导，没有明确价值理念引导的行为是缺乏动力的，是盲目的，也就难以是合理的和有效的。其二，一个有机的、协调的环境是治理能力产生和发挥作用的必要基础。英国学者安东尼·吉登斯研究指出，任何把社会结构与个人行为截然分开的观念都是片面的。他试图弥合社会决定论和方法论个人主义的简单对立。在他看来，社会结构具有二重性，即社会结构不仅对人的行动具有制约作用,而且也是人的行动得以进行的前提和中介；行动者的行动既维持着结构,又改变着结构。行动与结构之间这种相互依赖的关系普遍反映在社会实践中。

　　上述的第一个逻辑要回应的是内在动力的问题，关注的是人本身。第二个逻辑要回应的是外在推力的问题，关注的是作为“人的活动的现实展开条件”的环境。二者共同发挥好作用，才能推动主体治理能力的提升。下面我们就从这两个维度入手，探讨影响内动力与外推力有效发挥作用的三对关系。

　　无限和有限之间的矛盾

　　有限和无限是一对经典的矛盾。在基层干部的治理行为中，这一对关系的突出表现是责任的无限与资源的有限之间的冲突。导致出现这一冲突的因素很多：

　　第一，政府和市场之间角色定位不清，政府变成了“无限责任政府”。如在城市社区中，老旧小区住户的住房装修后，产生大量建筑垃圾的清理问题。在商业化小区中，由于住户装修要提前向物业管理公司缴纳装修押金，装修工程结束后必须把产生的建筑垃圾清理之后才能拿回押金，因此这个问题不明显。但是在老旧小区中，装修公司事前没有缴纳押金，装修结束之后产生的建筑垃圾堆放在外无人清理，时间一长就成了一个社会问题，群众就要求政府部门派人去清理。街道用财政的钱，代替公司承担了相关工作。

　　第二，各级党和政府在纵向职权配置上呈现出高度的职责同构特征。在这种体制下，上级有关部门制定各项经济社会发展目标，加以量化后，以指标和任务的形式分派给下级有关部门，并将有关完成情况作为评价和考核下级干部的主要依据。这种层层传递甚至还不断加码的指标和任务最终要由基层来完成，基层干部的任务相当繁重琐碎。而且，安全生产和维护稳定等项目实行一票否决制。工资、奖金和职务调整等都直接与工作成绩挂钩。一些地方为了督促落实，通过周报、月评、季度选等多种方式来进行基层干部有关工作绩效大排名，在可能促进具体工作解决落实的同时，也出现了基层干部高负荷运转的情况。

　　第三，“倒挂金钟”式的大责任小权力。乡镇一级的基层干部既无人事权，也无财权，所有编制都要通过县一级，乡镇财政需要县级财政拨款，经费也要到县里报账。但是承担的职能并不少。在城市社区内，除了社区居委会之外，还有业主委员会和物业管理公司等各类社会组织。街道办事处与业主委员会、物业管理公司之间，不是上下级隶属关系，对其协调管理缺乏足够的权威性，然而物业管理状况又是上级政府考核和评价街道与社区绩效的重要内容。

　　情怀和利益之间的矛盾

　　要精准把握基层干部的治理能力，必须进入治理能力的深层结构，理解主体行为背后的动机，以及动机背后的观念。如何看待情怀和利益，就是决定主体行为的深层观念。

　　基层干部是公共权力的行使者，与这一角色相联系，干部的情怀至少包括公共精神和职业素养两个要素。公共精神，指的是主体能够超越个人、部门、集团等利益而追求公共目标、实现公众利益。在马克思主义政党的话语体系中，“为人民服务”、“做人民公仆”、“以人民为中心”是基本的宗旨观和价值追求。正是宗旨观念和价值意识的存在，使得公共精神成为主体正确对待权力、摆正自身与公众关系的“校准仪”。它潜在于主体的意识深处，成为主体履行职责的心理基础，决定其工作动机和行为模式。职业素养，反映职业内在的规范和要求，是主体在职业过程中表现出来的综合品质。其核心是对工作认真负责的敬业精神，以及与他人有效协同共同完成工作的合作意识。职业素养的上端连接着公共精神，下端连接着专业能力。

　　马克思认为：“一切历史的第一个前提是，人们为了生活，首先需要衣、食、住、行以及其他东西，因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身。”而一种需要的实现，不仅仅是某一需要的满足，它还会创造出新的需要。正是对现实的物质利益问题的思考，马克思、恩格斯在社会历史观领域中由唯心主义转向唯物主义，创立了唯物史观。在马恩那里，他们并不将个人利益与共同体利益对立起来，同时，马恩也不否认个人正当利益的合理性，“任何个人如果不是同时为了自己的某种需要和为了需要的器官而做事，他就什么也不能做”。

　　冯友兰先生曾将人的境界分为四重，分别为自然境界、功利境界、道德境界和天地境界。笔者借用这一四重境界的分类，来探讨情怀和利益这一对关系在实践中的四种表现形式。

　　作为个体的人可能同时具有“自然人”、“经济人”和“社会人”等几种观念。在自然境界中，“自然人”的特点是将个人利益的最大化摆在第一位，可能会不顾及，甚至损害他人利益、公共利益。在功利境界中，“经济人”习惯于运用成本—收益的方式进行理性计算，个体行事的依据是收益是否大于成本，但其行为未必一定会损害他人和社会利益，甚至还有可能增进公共利益。这一点在亚当·斯密那里已经有充分的论证。“社会人”并不单纯否定自身利益，但更注重社会角色对于主体行为的规范要求，以及超越自我的一种精神追求。而到了天地境界，将秉承“我将无我”的观念，摒弃小我，高度强调个体自身内在的良知、社会责任心和真诚的信仰。

　　基层干部要求在兼顾国家、集体利益的前提下，适当提高自己的物质生活水平，要求解决实际工作中、生活中的具体困难是完全正当的、合理的。如果把人们对正当物质利益和解决实际问题的追求当作个人主义，只讲奉献付出，只讲情怀不讲利益，那是难以持续的。

　　激励和约束之间的矛盾

　　人的需要与满足需要的对象物结合在一起，就表现为人的利益。激励的本质是运用不同形式的利益作为引发、刺激主体行为强烈动机的手段，将组织、社会等外在的对于基层干部的要求转化为基层干部内在的动机，从而提高主体的治理能力。激励可以分为目标激励（如党的使命、干部的使命、组织目标）、物质激励（如工资、奖金）、精神激励（如各种荣誉称号、正面的舆论环境、职业荣誉感、社会地位感）、政治激励（如政治待遇、职位晋升、容错机制）等多种方式。约束机制，可分为制衡机制、监督机制、惩罚机制和矫正机制等。

　　激励就像汽车的发动机，汽车要上路跑起来必须要有发动机。但是汽车仅有发动机也不能开上路，还必须要有刹车装置。对于主体来说，激励和约束缺一不可，其中激励更为重要。任何社会治理中都会设定特定的激励约束机制，引导主体形成特定的符合社会主流价值的认知。合理的激励约束机制引导主体做出符合社会主流价值要求的行为，并推动社会利益增加；而不合理的激励和约束机制会导致主体产生策略化的行为，主体可能为了逃避风险，保全自己，出现不正常履职甚至影响社会利益，违背社会主流价值的行为。

　　理论上来说，激励和约束具有一致性，二者是对立统一的关系，互相依存、渗透和制约。如果将其截然分离，或者失之偏颇，就会造成不良后果。这在现实中是不乏其例的。比方说，缺乏有效的约束机制，一些人可能“钻空子”而出现违纪违法行为。反之，缺乏有效的激励机制，就难以有效调动基层干部干事的积极性。如基层干部超负荷运转，存在大量应休未休年假的情况，如果有关补贴在落实中走样，合理的物质激励没跟上，工作积极性会受到影响。在个人发展中，由于所处层级和岗位设置的具体情况，基层干部往往“抬头就碰到天花板”。职位职级并行的改革为基层干部打开了一条通道，但解决问题有限。在精神激励方面，社会舆论中对于基层干部的画像有以偏概全的情况，将少数基层干部中出现的问题泛化，对于广大在一线默默工作的基层干部缺乏足够的肯定和承认。

　　以上诸种，但又不限于上述现象反映出来的无限和有限之间的矛盾、情怀和利益之间的矛盾、激励和约束之间的矛盾，使得基层干部忙于完成指定和交办工作，应对大量的突发性情况，被动应付多，主动谋划少；零敲碎打多，系统联动少；被推着干的多，自己抢着干的少；承担具体事务多，思考发展方向少。

　　三、余论

　　以上分析以内动力和外推力的共同作用为基础，分析了影响基层干部治理能力提高的三对关系。无限和有限、情怀和利益、激励和约束这三对关系在现实中的矛盾，不是因为它们自身存在着本质上的对立造成的，而往往是因为实践中过于强调一端而忽略了另一端的重要性，产生了形式上的矛盾。

　　国家层面的制度优势与基层治理能力有机结合符合我国国情，是中国持续发展进步的重要保障。基层干部治理能力的提高因此具有格外重要的意义。从方法论角度看，要解决问题必须抓住影响基层干部治理能力提高的主要矛盾和矛盾的主要方面。当前的突出矛盾在于执政党对干部本领建设、能力建设提出要求，但如何将这种外在于主体的要求转化为主体内在的需求？如何将基层干部的治理行为由“被动”转变为“主动”？还有待进一步研究。另外，要解决问题还要具体情况具体分析。基层干部治理能力的提高，是一个动态性、具体化的要求，需要根据情况变化而相应变动。如对基层干部激励和约束机制内容的研究，应当结合基层干部的具体工作进行研究，这比泛泛而谈激励机制更有意义。解决无限和有限之间冲突的办法，不在于其内容体系的完整性，而在于其可操作性。

（作者为民生智库特邀研究员、国家行政学院政治学教研部副主任、教授）