当前位置:
首页 民生研究>>学术文章>>
学术文章
韦磊:深入学习习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述
发布时间:2023-03-14
  今天和大家一起深入学习习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述。
  一、全过程人民民主的提出
  2019年11月2日,习近平总书记来到位于上海市长宁区虹桥街道的古北市民中心,当时,一场别开生面的法律草案意见建议征询会正在进行。习近平总书记同参加征询会的社区居民亲切交谈,明确指出:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主”。
  2021年7月1日,在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中,习近平总书记站在人民创造历史的高度,提出我们要“发展全过程人民民主”。
  2021年10月,习近平总书记出席党的历史上首次召开的中央人大工作会议并发表重要讲话,系统阐释全过程人民民主重大理念和实践,对不断发展全过程人民民主作出重大部署、提出明确要求:强调要坚定不移走符合国情的民主发展之路——“必须坚持中国特色社会主义政治发展道路”,“毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度,加强和改进新时代人大工作”;揭示我国人民民主的全过程属性——“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”;指明发展全过程人民民主的重要路径——“把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来,具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来,具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”;明确衡量一个国家是否民主的关键标准——“要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺,更要看选举后这些承诺实现了多少……”“一个国家是不是民主,应该由这个国家的人民来评判,而不应该由外部少数人指手画脚来评判”。
  党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》用“十个明确”对习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容进行概括,“发展全过程人民民主”这一重要表述被列入其中。
  在党的二十大报告中,习近平总书记再次阐述了要发展全过程人民民主,以及如何发展全过程人民民主等相关问题。
  (一)实践条件
  1.虹桥街道是全国人大常委会法工委在全国设立的首批基层立法联系点之一
  古北社区位于上海市西南部,这个社区是上海市较早的一批国际化社区。古北市民议事中心是用来为居民讨论公共事务的场所。多年来,该议事厅的运作可以概括为“自主提事、按需议事、约请参事、民主评事、跟踪监事”。辖区居民自主“点单”,议事厅集中“审单”,党组织把关“批单”,有关部门最终“买单”,通过这种方式来讨论、决定居住区相关的公共事务。正是这样的背景,为全国人大常委会首批基层立法联系点的选址奠定了基础。
  2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“建立基层立法联系点制度”。为贯彻落实党的十八届四中全会精神和全国人大常委会的工作部署安排,全国人大常委会法工委积极开展工作,于2015年7月在上海、甘肃、江西、湖北设立了4个基层立法联系点。古北市民议事中心设置的联系点就是其中之一。为加强立法队伍建设,全国人大常委会还把立法联系点作为培养锻炼立法干部的重要基地,选派年轻干部到联系点挂职锻炼。联系点建立以来开展了积极有效的工作,对于一些正在讨论中的法律草案,可以直接通过基层立法联系点来听取最基层市民的意见。这些意见经过综合整理,再由联系点直接传递到全国人大常委会法工委。2019年11月2日,习近平总书记在长宁区虹桥街道古北市民中心实地考察,了解社区治理与服务情况后,他强调:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主,所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿,通过科学决策、民主决策产生的。”基层立法联系点为全过程人民民主的提出提供了实践基础。
  2.接诉即办改革
  2017年2月,习近平总书记在北京考察时指出,要坚持人民城市为人民,以北京市民最关心的问题为导向,以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口,提出解决问题的综合方略。北京接诉即办改革就是在贯彻习近平总书记系列重要指示中探索形成的,其立足点在于牢牢站稳人民立场,树立到基层一线解决问题的鲜明导向,人民群众在党的领导下有序参与城市治理实践的各方面,参与首都经济社会发展各方面,实现了城市发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念。
  第一,听取群众诉求。接诉即办中的“接”,就是认真倾听民情民意,是义不容辞的态度和职责;接诉即办中的“诉”,就是群众有诉求向政府反映,这里既有群众自己的事,也有关系公共利益的事,这些就是工作的指向,也是送上门的群众工作。“接诉”就是通过12345市民服务热线了解、承接市民群众的期盼和需求,这条热线是畅通政府和市民的连心桥。市委市政府持续整合全市热线资源,明确12345市民服务热线主渠道定位,落实全面接诉要求。市民热线服务工作机构通过语音、文字等方式全面、准确、规范记录诉求提出的时间、诉求事项、联系方式等要素,形成诉求工单。截至2021年,全市333个街道乡镇被纳入接诉即办直派体系,建立直达街乡镇的诉求直通车,准确掌握民生大数据。
  第二,解决群众问题。接诉即办中的“即”,要求马上行动,是闻风而动的作风和理念;接诉即办中的“办”,就是解决问题,是扎扎实实的作为与担当。接诉即办就是坚持民有所呼、我有所应,更好满足市民对美好生活的向往。“即办”是启动诉求办理的“一号响应”机制。形成诉求工单后,市民服务热线工作机构及时分类甄别群众所诉问题,即刻向属地街道乡镇和相关政府职能部门派单交办,提出限期解决的标准和要求,点对点向群众反馈处理情况。实施诉求派单流程再造,就地解决街道能自行解决的问题,共同研究解决需要跨部门解决的复杂问题,及时上报需要市级部门推动的问题,形成听取、分类、交办的速解民忧工作体系,解决了一大批群众身边的操心事、烦心事、揪心事。接诉即办能够推动市民充分参与到城市治理的工作中。
  第三,接受群众检验。群众急难愁盼的问题是否得到了解决,最终还是要群众来检验,要靠接诉即办“督”和“评”的机制来实现责任的落实。通过强化群众监督、新闻媒体监督、纪检监察机关专项监督,健全接诉即办监督体系。通过推动实施诉求办理测评,创建“七有”“五性”监测评价指标体系,以解决诉求为导向,以响应率、解决率、满意率为核心内容,覆盖诉求接收、派单、办理、主动治理全流程。通过实行分级分类考评,纳入市区相关部门考核,对333个街乡镇开展月度排名,区委书记月度点评会通报排名情况,实现以评促改、以评促建。2019年至2021年,累计受理群众反映3000多万件,响应率保持100%,解决率、满意率逐年大幅提高,发挥了监督评价的指挥棒作用。
  (二)历史背景
  1.古代氏族和雅典城邦的全过程民主
  从历史发展的进程看,全过程民主在人类的原始社会时期就产生了,这就是原始的民主。原始社会时期,由于生产力极为低下,人们只能结成氏族群体,共同劳动、共同生活,并按照民主的方式,共同讨论和决定氏族社会的公共事务。这样的民主,由于氏族成员充当了民主主体,置身于民主发展的始终,参与民主的每一个环节和活动,因而自然而然地表现为全过程民主。在氏族社会里,作为全过程民主的第一个环节和活动,就是选举产生氏族的酋长与军事首领。氏族全过程民主的第二个环节和活动,就是民主商议和决定氏族内部的公共事务问题。氏族全过程民主的第三个环节和活动,就是进行民主监督和罢免不称职的酋长和军事首领问题。
  进入奴隶社会后,产生了奴隶制国家。在雅典城邦,实行主权在民原则,国家权力掌握在人民手中,社会管理公民有责,人人皆须参政。雅典五百人议事会的议员,就向其所有的公民开放,按人口比例确定名额,经过抽签大家轮流担任公职。雅典的公民大会,是城邦的最高权力机关,一切成年的雅典公民,包括最穷的贫民,都有参加公民大会的权利。公民大会负责立法、决定战争与和平等公共政务,并选举国家的最高官员。总而言之,雅典城邦的民主在选举、议事、监督和罢免等所有的民主活动和环节方面,公民都直接参与,实行了全过程民主。
  2.全过程民主在近代西方的转变及其衰败
  古代氏族和雅典城邦实行的全过程民主,由于是每个氏族成员和城邦公民全程的亲力亲为,因而也称为直接民主。直接民主有地域和人口的局限,它只能在氏族居住的窄小地方和城邦的小国寡民中进行。随着欧洲迎来文艺复兴和思想启蒙运动,各国建立的现代国家不可能只限于类似城邦的狭小区域,这就使得建构现代国家的民主制度与原初的全过程民主产生了突出矛盾。为了寻求解决矛盾的出路,洛克、潘恩、约翰·密尔等近代西方政治思想家提出代议制民主理论,推动了由全过程的直接民主形式向代议制的间接民主形式的转变。在西方政治思想家的探索和倡导下,西方国家纷纷形成了代议制民主制度,确立了公民拥有一人一票的权利,每隔4-5年选举由两个政党或多个政党推选出来的候选人,把他们选进议会和政府的基本形式。公民在选举完成后,把国家事务的管理交给选举产生的代表,便不再参加民主政治活动了,这就使得全过程民主功能逐渐丧失。
  西方国家代议制民主制度的形成和实践,固然解决了在国家疆域辽阔、人口众多的情况下如何实行民主的问题,具有合理性和历史进步意义,但是,由于代议制民主采取的是间接民主形式,排斥了全过程民主的直接民主形式,留给人民的只有选举,人民成为一种投票机器和形式摆设。“一人一票”的选举活动表面看似公平正义,却无法遮掩“金钱政治”的肮脏丑恶。当代西方国家的代议制民主还引发了议会中的党争,不同的政党出于一党私利,使明明符合国家和人民利益的决策久拖不决,效率十分低下。
  3.全过程人民民主在中国的兴起与发展
  新文化运动以“民主”“科学”为基本口号。1921年7月,中国共产党成立。我们党从成立之日起,就领导中国人民进行推翻封建专制制度、建立人民民主制度的伟大斗争。
  在土地革命战争时期,党在赣南、闽西开辟了苏区中央根据地。1931年11月7日,中共中央在瑞金召开中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会,建立了中华苏维埃共和国,制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》,这是中国历史上第一部民主宪法,其中规定:“苏维埃全政权是属于工人,农民,红军兵士及一切劳苦民众的。”
  抗日战争时期,党领导的抗日民主政权实行“三三制”,即边区参议会既是民意机关,也是最高权力机关,它的代表组成是共产党员、进步势力和中间势力各占三分之一。“三三制”形成的广泛民主的抗日政权,让群众有说话、办事的权利,让民众的意志和主张得到更好的彰显。当时,我们党创造了很多适合老百姓的投票方式,比如投豆子;为了保证老百姓的意志得到充分表达,我们党还采取很多措施以保证选举的公开透明,比如让候选人背对着碗,碗上盖一张戳了窟窿的纸,老百姓把豆子投在候选人身后的碗里。这是我们党在民主政治建设方面的探索。
  1945年7月,面对黄炎培提出的“历史周期率之问”,毛泽东同志回答道:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。”
  改革开放以来,人民代表大会制度进入一个新的历史发展阶段。全国人大常委会扩大了职权,县以上地方人大设立常务委员会,省级和设区的地级市人大有权制定地方性法规,县、乡两级人大代表实行直接选举,这些规定有力地推动了人民代表大会制度的建设,人民代表大会制度保障了人民当家作主的地位和权利。与此同时,基层人民民主不断创新发展,建立了基层群众自治制度,实行了城乡居民自治组织的治理。
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深化对民主政治发展规律的认识,提出全过程人民民主的重大理念,为社会主义政治文明发展提供指引和遵循。
  (三)实践经验
  习近平总书记提出全过程人民民主的重大理念,与他在地方工作期间的实践经验是分不开的。
  《习近平在正定》一书的封面是一张大家都熟悉的照片。照片中,时任正定县委书记的习近平同志坐在一张桌子前听一位老大娘倾诉。那时习近平同志经常在正定县大街上放个办公桌,跟群众面对面,直接倾听群众提出的意见建议。
  21世纪初,浦江县是一个信访大县,仅2002年全县受理信访就达10307件次。2003年9月8日起,一则预公告在《浦江报》头版连续刊登三天,轰动全县:9月中旬,省委主要领导及省级有关部门负责同志将与浦江县领导一起接待群众、处理信访。一周后,又公布了接访的具体时间、地点。短短几天时间,全县预登记的来访群众就达到429批。此次接访地点设在浦江中学,9月18日一大早,近千名来访群众涌向浦江中学,蒋星剑冲在最前面,他反映的问题是20省道浦江段拓宽改造,他说:“这条道路年久失修,事故频发,给山区企业和农民的生产、生活带来了诸多不便”。在此之前,蒋星剑作为县政协委员,每年都在政协会议上提这个问题,已经提了整整13年。习近平同志一边听,一边摊开地图,仔细查看线路,还请坐在一旁的省交通厅厅长提出解决方案。听完意见,他当场拍板:这是一条山区群众的“小康之路”,不仅要建,而且要建好。此后,设计、论证、会审、招投标……不到100天时间,改造工程前期准备工作基本完成。2003年12月29日,工程正式破土动工。经过600多天的艰苦奋战,全长19.8公里的210省道(原20省道)浦江段于2005年10月全线贯通。蒋星剑的经历并不是特例,此次共接访436批667人次,当场解决91个问题。当时有的群众没有登记也赶到接访现场,习近平同志毫不犹豫地说,不管事先有没有登记,来的都要接待,特别是从几十里外的乡下赶来的群众,更要接待好。
  (四)理论基础
  习近平总书记提出全过程人民民主的重大理念,也是建立在马克思主义理论基础之上的。
  在众多的民主理论和政治体系中,以“人民性”为核心的民主理论和阐释,是由19世纪产生的马克思主义提供的。马克思主义在国家权力归属问题上正本清源,廓清了国家权力的本质、来源以及国家与社会关系等问题上的重重迷雾,使人民回到主导国家权力应有的位置。
  全过程人民民主作为一种民主新形态,是以“人民性”为核心价值和本质特征的民主类型。马克思主义国家理论和民主理论为发展全过程人民民主提供了理论基础。其一,民主制是现代国家制度和人类政治文明的发展方向。其二,马克思强调了民主是社会主义的内在要求。1847年,恩格斯在《共产主义原理》中指出,首先无产阶级革命将建立民主的国家制度,从而直接或间接地建立无产阶级的政治统治。列宁进一步强调要建立“新型民主制”和“建立新的民主形式”。列宁还指出,只有共产主义才能提供真正完全的民主。这就意味着,社会主义是要实行民主制度的,社会主义和民主是不冲突、不对立的。
  二、全过程人民民主的内涵和显著优势
  (一)全过程人民民主的内涵
  1.全过程人民民主是有别于西方民主的中国特色社会主义民主
  “民主是全人类的共同价值”,但由于历史文化与国情不同,不同国家实现民主的形式具有特殊性,不可能千篇一律。西方国家的民主是近代以来伴随着资本主义发展而出现的民主模式,虽然标榜全体公民平等地享有参加公共政治生活的权利,但实际上大多数公民只享有在法律文本和形式上的抽象的民主权利。选举民主一直被西方国家奉为圭臬并大肆鼓吹,约瑟夫·熊彼特将民主看作一种为获取人民选票、赢得作出政治决定的权力而实行的制度安排,但他掩盖了这种以投票为中心的民主只是为资产阶级利益服务的精英民主的本质。在西方民主政治实践中,参与投票和选举活动几乎成为公民行使民主权利的单一方式,这一现象反映出西方民主是狭隘的“单环节民主”,本质上是资产阶级打着民主的幌子将经济权力转换为政治特权的过程。对此,习近平总书记指出:“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利,人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,这样的民主是形式主义的。”这一论述直击西方民主的要害。西方国家屡次出现“民主倒退”“民主滑坡”等现象,引发人们对资本主义民主政治模式能否持续发展的严重质疑。总之,西方民主制度下的国家缺乏提供必要的约束性竞争机制的能力和维护社会公平、保障和改善民生的治理能力,这是阻碍西方民主进步的根本原因。
  中国特色社会主义政治发展道路是符合中国国情、保证人民当家作主的正确道路。作为我国民主政治发展的新形态,全过程人民民主立足于中国国情、扎根于中国文化土壤,服务于全体人民,克服了西方民主模式仅为资产阶级服务的内在缺陷。一方面,中华优秀传统文化蕴含的“民贵君轻”“民惟邦本”“敬天保民”等民本思想,深厚滋养着全过程人民民主的成长与发展;另一方面,近代以来中国人民在追求和探索民主的道路上,曾进行过多党制、总统制、议会制、内阁制等多种探索,但都以失败告终,这表明中国发展民主必须走自己的路。
  我们“不能生搬硬套外国政治制度模式”,必须立足我国人口多、基础差、底子薄的基本国情,探索适合中国发展的民主政治模式。在此背景下,中国共产党领导中国人民探索人民民主之路应运而生,全过程人民民主便是这一探索的最新理论成果。全过程人民民主是制度完备、实践丰富多彩的民主,超越了西方“单环节民主”,克服了西方民主只注重民主形式却忽略民主实质的弊端,成为绝大多数社会成员共同享有的民主,更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。
  2.全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主
  习近平总书记指出,我国全过程人民民主“是全链条、全方位、全覆盖的民主”。
  从时间维度看,全过程人民民主是全链条的民主,贯穿于人民群众参与利益表达过程、征询过程、决策过程、评价过程等多个环节,环环相扣,共同构成人民民主的全链条闭环。习近平总书记在探索解决人民内部矛盾的民主方法时,提出要畅通民意表达渠道,引导群众以理性、合法的方式表达诉求。民意表达是全过程人民民主全链条上的初始环节,民意表达的持续性、合法性和畅通性显示了全过程人民民主全链条“全”的特性。民意征询是自上而下地广泛吸纳人民群众意见和建议的过程,是构成全过程人民民主全链条的中间环节。无论是人民群众自主表达意愿,还是参与征询过程,都是为了能使党和国家的决策充分体现民意,因此民主决策是全链条中的关键环节,决策中的民意含量与全过程人民民主的治理效能密切关联。民主评价是全过程人民民主全链条的最后环节,因为民主评价内容涉及其他几个环节,即人民利益表达是否通畅、征询民意是否全面、决策过程是否体现民意、决策结果是否落实到位等都是人民评价民主制度及其治理效能的重要维度。
  从空间维度看,全过程人民民主是全方位的民主。全过程人民民主不是局限在某个方面的民主。按照从基层到中央的层级,全过程人民民主可以划分为基层、地方和国家三个层面,这三个层面上下衔接、有机融合,共同发挥人民民主的全方位优势。
  从实践领域看,全过程人民民主是全覆盖的民主。尽管人民群众能够“依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,但都离不开全过程人民民主贯穿其中。由此可见,全过程人民民主涉及的治理领域和内容呈现全覆盖的特点。
  3.党的领导是发展全过程人民民主的根本政治保证
  “中国共产党始终代表最广大人民根本利益”,“中国共产党的领导,就是支持和保证人民实现当家作主”。新民主主义革命时期,党团结带领中国人民“实现了民族独立、人民解放”,为我国发展人民民主奠定了基石。新中国成立后,党领导人民进行社会主义革命,初步建立起社会主义政治制度体系,形成了保障人民当家作主的制度基础。改革开放以后,党明确提出走自己的路、建设中国特色社会主义,大力发展社会主义民主政治,持续拓宽民主渠道,不断丰富民主形式,构建了以“一项根本政治制度、三项基本政治制度”为主的政治制度框架,使人民民主制度体系得以健全和完善。中国特色社会主义进入新时代,习近平总书记提出了全过程人民民主的重大理念,这是对人民民主理论的原创性发展。可见,党的领导是推进人民民主特别是全过程人民民主健康发展的重要保障。
  4.以人民为中心是发展全过程人民民主的价值遵循
  习近平总书记指出,坚持以人民为中心的发展思想,不是一句空洞口号,必须落实到各项决策部署和实际工作之中。发展全过程人民民主也要体现以人民为中心的价值遵循。进入新时代,人民对美好生活的向往更加强烈,在政治方面集中体现为对民主政治生活的追求以及对民主实践活动的积极参与。在此背景下,北京的“小院议事厅”、温岭民主恳谈会等民主实践如火如荼地开展起来,中国人民“摸索创造了一个又一个充满烟火气的民主形式”,共同组成了全过程人民民主实践的生动样本。这既反映出人民群众对全过程人民民主的渴望与支持,又充分表明人民群众在推进和发展全过程人民民主过程中发挥着重要作用。
  (二)全过程人民民主的显著优势
  习近平总书记从制度程序、参与实践、民主实践的效能等方面全面阐释了全过程人民民主的巨大优势。
  1.全过程人民民主具备完整的制度程序
  中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系,起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度。
  习近平总书记指出:“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。人民代表大会制度之所以具备强大生命力,是因为人民代表大会制度的基石即人民代表大会是由人大代表组成的,人大代表在纵向上分布于中央、省、市、县、乡等各个层级,在横向上来自各民族、各地区、各阶层和各领域,具有广泛的代表性;同时,人大代表深深地扎根于人民,利用议题征集、立法听证、实地调研等形式听取和征集人民群众的意见和建议,将人民意志通过法定程序上升为国家意志,切实保障人民当家作主。
  中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本的政治制度,能够真实反映来自社会不同阶层和领域的意见建议,有利于广泛凝聚人心和力量。
  基层群众自治制度以坚持基层党组织的领导为前提,鼓励人民群众有序参与、管理、决策和监督一切基层公共事务,确保形式民主与实质民主的有机结合。基层群众自治制度能够“防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。其中,城市和农村分别成立居民委员会和村民委员会,直接管理和解决城市与农村社会发展中的各类公共事务;企事业单位建立职工代表大会,在涉及职工利益关切和单位重大决策等事项上发挥重要作用。基层群众自治制度能够保证人民直接参与村委会、居委会、职代会等,让人民群众自主管理和决策公共事务,从而确保全过程人民民主在基层落地落实。
  2.全过程人民民主拥有完整的实践过程
  党的二十大报告指出,我们要健全人民当家作主制度体系,扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,发挥人民群众积极性、